Fernando Dantas
O Estado de São Paulo
A dívida pública bruta brasileira entrou no radar, e não deve sair dele tão cedo. O governo se sente pego no contrapé, já que parte da estratégia fiscal pós-crise global foi uma tentativa de fazer o Estado impulsionar a economia sem alterar a dívida pública líquida – é assim que se compreendem os aportes de centenas de bilhões de reais do Tesouro para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Subitamente, porém, a dívida bruta substituiu a dívida líquida como foco da atenção dos investidores e das agências de rating. O governo é particularmente sensível às ações destas últimas, e reagiu com muita apreensão às mudanças negativas na perspectiva de rating (por enquanto, não houve rebaixamentos, mas a possibilidade paira no ar).
As razões pelas quais o governo é muito suscetível à possibilidade de rebaixamentos por parte das agências de rating são de ordem econômica e política. No primeiro caso, trata-se da razão óbvia de aumentar o custo de captação do setor público e das empresas brasileiras. No segundo, eventuais rebaixamentos prejudicam (levemente – é bom não exagerar) a história oficial de que os governos de Lula e Dilma conseguiram combinar inclusão social com reforço da solidez macroeconômica do País.
A diferença entre a dívida líquida e a dívida bruta saltou cerca de 10 pontos porcentuais do PIB entre o final de 2010 e a posição atual, ou de aproximadamente 15 pontos porcentuais do PIB para 25. Neste período, enquanto a dívida líquida caía de pouco menos de 40% do PIB para 33,8%, a bruta subiu 5,8 pontos porcentuais, para cerca 59%.
Foi essa forte divergência, evidentemente, que capturou a atenção dos mercados e das agências de rating.
Em recente relatório, Carlos Kawall, economista-chefe do banco de investimentos J. Safra, argumenta que “é de extrema importância que o governo brasileiro abandone a dívida líquida como guia para a solvência do Brasil, e mude para a dívida bruta”.
Por outro lado, Kawall considera que a medida oficial da dívida bruta pelo governo brasileiro, de 58,7% do PIB no final de 2012, é melhor do que a do Fundo Monetário Internacional (FMI), de 68,5% na mesma data. A diferença reside numa questão técnica ligada às relações financeiras entre o Tesouro Nacional e o Banco Central (BC), e Kawall aponta que a dívida bruta adicional registrada pelo FMI (quando se compara com os números do governo) “não significa financiamento do déficit (público) nem tem risco de refinanciamento”.
Os dois grandes fatores que expandiram a dívida bruta no Brasil nos últimos anos são a aquisição de reservas internacionais (o Tesouro vende títulos para enxugar os reais postos em circulação, na chamada “esterilização”) e a ofensiva de crédito do Tesouro para os bancos públicos, especialmente para o BNDES.
Esses dois componentes da expansão da dívida bruta trazem preocupação pela diferença entre o quanto o governo ganha com os ativos envolvidos nas operações – a rentabilidade das reservas internacionais e a baixa remuneração dos créditos camaradas aos bancos públicos – e o custo com os passivos. Estes últimos, claro, são o custo de captação do Tesouro. Assim, uma dívida bruta alta aponta um potencial crescimento futuro da dívida líquida, mesmo considerando-se que todos os créditos do Tesouro serão honrados.
Há também a conta dos subsídios de crédito, especialmente do BNDES, para além da diferença entre a remuneração e o custo do Tesouro. Esses subsídios são para fazer com que determinadas linhas, como as do PSI (Programa de Sustentação do Investimento), sejam ainda mais baratas que o padrão do BNDES. O Tesouro deveria repassar este dinheiro para o banco de fomento, mas, segundo Mansueto Almeida, economista do Ipea, a conta está basicamente sendo empurrada para a frente.
Mas há uma diferença entre os dois componentes do crescimento da dívida bruta mencionados anteriormente – reservas e crédito aos bancos públicos. O acúmulo de reservas internacionais é considerado por boa parte dos analistas como uma medida defensiva que reforça a solidez macroeconômica (basta ver como o Brasil reage hoje melhor às sacolejadas na liquidez internacional, quando comparado com o período que vai até o início da década passada). Há debates sobre o nível ideal de reservas, comparando-se os benefícios e os custos, mas poucos contestam o caráter estabilizador dessa política.
Já a enxurrada de dinheiro para o BNDES foi uma decisão de política econômica que só fez sentido macroeconômico na saída da grande crise global de 2008 e 2009, quando compôs a reação contracíclica do Brasil, seguindo a tendência aos estímulos das principais economias do mundo.
A partir daí, os empréstimos do Tesouro ao BNDES foram uma aposta em política industrial, e também uma forma de tentar viabilizar investimentos em infraestrutura que talvez pudessem ter sido mais bem sucedidos se, desde o início do governo Dilma, houvesse a clareza de que seria preciso atrair a iniciativa privada com um marco regulatório adequado e sem preconceitos ideológicos.
Assim, a piora na dívida bruta, que hoje ocupa uma posição bastante elevada na hierarquia das preocupações do governo, foi o caro preço de um capricho ideológico.
Para Almeida, economista do Ipea, não há muito como reduzir significativamente a dívida bruta nos próximos anos. “O BNDES é o grande financiador do plano de concessões e a gente está com um superávit primário bem menor”, ele comenta.
Já segundo Nelson Barbosa, ex-secretário-executivo da Fazenda de Dilma, o importante é dar uma horizonte de previsibilidade para os agentes econômicos, com um plano de redução gradual da exposição do Tesouro ao BNDES e demais bancos públicos.