Josef Barat (*)
A falta de definições claras dos limites de competências e funções das agências provoca visões contraditórias e incompreensão a respeito da sua atuação
A globalização propiciou a convergência de uma extraordinária mobilidade do capital privado com a redução do papel do Estado na dinâmica do desenvolvimento. O resultado foi o interesse crescente do capital privado em investir em empreendimentos de longa maturação e retornos seguros. As infraestruturas de serviços públicos, com forte tradição estatal, tornaram-se mundialmente atraentes para investidores privados, motivados pelas concessões de longo prazo ou parcerias público/privadas. O surgimento de agências reguladoras autônomas foi uma decorrência deste processo.
O Brasil lutou, por décadas, com o gigantismo estatal, criando autarquias, empresas públicas e paraestatais. No entanto, quanto mais se buscava a descentralização administrativa, mais inchava a estrutura estatal. Nos anos 80, a excessiva concentração de funções na União induziu a descentralização para estados e municípios. Em meados dos anos 90, a busca da contemporaneidade decorreu das ameaças de hiperinflação, falta de controle dos gastos do governo e redução drástica dos investimentos públicos. Com o colapso da capacidade de investir e o fim do financiamento via inflação, a saída para mitigar a crise fiscal se deu tanto pela privatização de empresas estatais, quanto pela transferência, por concessão, da operação e investimentos nas infraestruturas de serviços públicos.
Por tratar-se de algo essencial ao bem comum, nos serviços ou bens públicos a responsabilidade última é do Estado. As agências reguladoras foram criadas justamente para dar ao Estado - como poder concedente - segurança e controle, ditando normas estáveis de condução entre os agentes envolvidos: poder público, prestadores dos serviços, investidores e usuários. Instituídas no Brasil a partir de 1996, visavam dar respaldo à participação privada na exploração de serviços públicos. O governo federal optou por criar agências setoriais, enquanto muitos estados optaram por agências abrangendo dois ou mais setores, visando racionalizar recursos humanos e materiais.
Como organizações de Estado, no âmbito de uma gestão pública moderna, as agências controlam, fiscalizam e monitoram todos os aspectos da prestação de um serviço público concedido. Devem, portanto: a) ser independentes e atuar com isenção, gerindo contratos de concessão que transcendem períodos de governo; b) arbitrar conflitos de interesse entre poder concedente, concessionárias e usuários dos serviços; e c) garantir equilíbrio e estabilidade no relacionamento entre as partes envolvidas, mediante credibilidade e imagem pública de isenção.
Acontece que as agências são alvo frequente de ingerências do Judiciário e do Governo, que são mais fortes quando elas não dispõem de competência técnica ou marco regulador adequado. Isto afeta o trinômio que sintetiza a regulação: independência, credibilidade e capacitação técnica. Assim, persiste até hoje, por parte do Judiciário e do Governo, a dificuldade em compreender o papel e a autonomia das agências, o que provoca situações de confronto decorrentes de decisões judiciais e de governo. A falta de definições claras dos limites de competências e funções das agências provoca visões contraditórias e incompreensão a respeito da sua atuação.
A continuidade do crescimento econômico estimulará o interesse do setor privado em investir em negócios ligados à superação dos sérios gargalos nas infraestruturas. No entanto, são vários os riscos futuros para as agências: a) sua captura por interesses privados e/ou aparelhamento político-partidário, com a degradação da isenção e qualidade técnica; b) superposição de funções da Administração Direta (políticas públicas e planejamento) com as de gerenciamento técnico dos serviços concedidos; c) falta de autonomia financeira para o livre exercício das suas funções. Por fim, preocupa sempre a insegurança jurídica gerada pela quebra de regras contratuais, decorrentes de decisões arbitrárias de governo, além da regulação inconsistente e mutante que prevalece em muitos segmentos das infraestruturas.
(*) Presidente do Conselho De Desenvolvimento das Cidades da Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo de São Paulo