Dani Rodrik
Revista Exame
Até agora, o Brasil se apoiou em estratégias de crescimento rápido. Para se equiparar às nações desenvolvidas, o país terá de mirar um conjunto de políticas que fortaleçam as instituições nacionais — mesmo que isso signifique crescer menos
Antonio Milena
Consumidores na rua 25 de Março, em São Paulo:
a modernização do mercado doméstico vai exigir maior distribuição de renda
São Paulo - Entre 1950 e 1980, o PIB per capita do Brasil cresceu rapidamente, de pouco mais de 15% do nível de renda dos Estados Unidos para 31%. Foi um desempenho econômico extraordinário, mesmo em comparação com as potências exportadoras da Ásia. No mesmo período, o PIB per capita da Coreia do Sul aumentou de 9% para meros 19% do nível dos Estados Unidos.
Se a história tivesse parado em 1980, os analistas estariam falando hoje sobre o milagre brasileiro, não a respeito do asiático. A experiência do Brasil nas duas décadas seguintes não poderia ter sido mais diferente. O país perdeu terreno continuamente em relação aos países avançados, para não mencionar os países asiáticos.
O PIB per capita do país despencou para 23% do nível americano em 1994 e, depois disso, recuperou-se apenas levemente. Enquanto isso, a renda na Coreia do Sul superou a do Brasil em meados dos anos 80 e agora atingiu mais de 60% do nível americano. Evidentemente, alguma coisa deu certo no Brasil até a década de 80 — e depois algo deu errado.
O crescimento no longo prazo é movido por duas¬ dinâmicas distintas. A primeira é o processo de deslocar a mão de obra da agricultura e do setor de serviços de baixa produtividade para atividades modernas, de alta produtividade — tipicamente, o trabalho na indústria. A segunda é o processo de acumular um amplo conjunto de capacidades na forma de capital humano e instituições melhores. Podemos chamar a primeira de dinâmica da “transformação estrutural” e a segunda de dinâmica das “condições fundamentais”.
A dinâmica da transformação estrutural não exige tanto como a das condições fundamentais. Com algumas políticas corretas para incentivar a industrialização, pode-se promover uma rápida transformação estrutural. Desde que os empresários tenham incentivos para adotar tecnologias do exterior e investir em indústrias modernas, consegue-se gerar um forte crescimento nos estágios iniciais do desenvolvimento.
Esse é um jeito simples e rápido de dar um salto. Por outro lado, colocar as condições fundamentais em ordem é muito mais dispendioso e leva mais tempo. Construir um Estado capaz e receptivo ao desenvolvimento, uma burocracia competente, uma administração honesta, instituições legais e regulatórias eficientes só é possível num período de décadas — talvez até de séculos.
Um país de baixa renda pode competir com a Suécia em muitos bens manufaturados. Mas não consegue ter instituições como as suecas até atingir o nível de renda da Suécia. Uma estratégia de crescimento de longo prazo requer, portanto, dois caminhos. Um conjunto de políticas para promover a transformação estrutural — para alcançar o crescimento no curto e no médio prazo — e um conjunto de políticas para fortalecer as instituições — para sustentar o crescimento no longo prazo.
O crescimento rápido do Brasil até os anos 80 baseou-se no primeiro caminho. O Brasil promoveu a industrialização acelerada calcada na política de substituição de importações, que gradualmente cedeu lugar a um modelo de exportações na década de 70. A estratégia de transformação estrutural da Coreia do Sul pode ter sido baseada, já desde o início, num modelo voltado para as exportações, mas a verdadeira diferença entre os dois países não está aí.
A Coreia do Sul usou seu crescimento para investir em capital humano e fortalecer suas instituições. E o Brasil, tendo saído de uma situação de desigualdade muito maior, foi prejudicado pela precariedade de suas instituições. Quando a crise da dívida atingiu o país no início dos anos 80, as instituições fracas se refletiram numa gestão macroeconômica pobre, que agravou a situação brasileira.
O resultado foi instabilidade macroeconômica, hiperinflação e mais de uma década de declínio econômico. A Coreia do Sul teve sua dose de crises financeiras também (em 1980 e 1997), mas em cada caso conseguiu recompor-se rapidamente com os ajustes necessários nas políticas financeira e macroeconômica.
Desde o começo da década de 90, o Brasil melhorou significativamente suas instituições. Houve investimentos notáveis em educação e nos programas de combate à pobreza, que resultaram numa redução da desigualdade. A democracia tem se consolidado. A gestão macroeconômica melhorou ao extremo, como revelou a bem-sucedida reação à crise financeira global de 2008-2009.
O fato de o país ter finalmente retomado o esforço para se equiparar aos países avançados desde meados de 2000 também é indicativo dos avanços no front das condições fundamentais.
Menos emprego
Fábrica da Embraer, em São José dos Campos: a
s indústrias de classe mundial do Brasil não demandam muitos trabalhadores
A má notícia é que a dinâmica da transformação estrutural perdeu o gás nesse ínterim. Não que faltem ao Brasil indústrias de classe mundial — como a aeronáutica e o agronegócio — que sejam altamente produtivas e competitivas. É que esses setores não estão mais absorvendo uma parte suficiente da força de trabalho para gerar taxas de crescimento proporcionais às do período pré-1980.
O emprego industrial vem encolhendo rapidamente, enquanto o trabalho menos produtivo em setores como o de serviços se expandiu. Isso é o oposto do padrão que impeliu o crescimento no período anterior. Antes de 1980, o Brasil se apoiou na transformação estrutural, mas não se saiu bem nas condições fundamentais.
Agora, é exatamente o oposto. O problema é que melhorar no quesito condições fundamentais, por mais importante que ele seja para a convergência no longo prazo com as nações ricas, gera, na melhor das hipóteses, um crescimento firme, mas moderado. A esse respeito, o Brasil não é diferente de muitos outros países de renda média. Recentemente, o crescimento pode ter sido alto, mas há obstáculos importantes à frente.
Os avanços tecnológicos deixaram a produção industrial muito mais dependente de capital e de trabalho especializado do que no passado, mesmo para tecnologias relativamente padronizadas. Como consequência, a indústria agora tem uma capacidade muito mais limitada de absorver mão de obra — em especial do tipo que existe em abundância em economias mais pobres. Será praticamente impossível para a próxima geração de países exportadores colocar 30% ou mais de sua força de trabalho na indústria, como fizeram países emergentes da Ásia.
Em segundo lugar, a globalização, em geral, e a China, em particular, aumentaram muito a competição nos mercados mundiais, tornando muito difícil aos recém-chegados criarem seu próprio espaço. Apesar de a mão de obra chinesa estar ficando mais cara, a China continua sendo uma formidável competidora para qualquer país que queira disputar o mercado de manufaturas.
Nos últimos anos, as indústrias que competem com importações no Brasil e em outros países latino-americanos perderam terreno sistematicamente para os produtos chineses.
As consequências dessas duas tendências já são evidentes nos dados. A fatia dos trabalhadores da indústria na renda total é hoje muito mais baixa do que era nas primeiras décadas depois do pós-guerra. Isso não só diminui o potencial de crescimento como torna a industrialização menos favorável à distribuição de renda — na medida em que o crescimento da indústria gera menos empregos.
Essas tendências provavelmente vão ser acentuadas pelas dificuldades econômicas dos países ricos. O rápido crescimento das economias asiáticas foi favorecido por uma espécie de “política de negligência benigna” de parte dos Estados Unidos e da Europa.
Os legisladores dos países industrializados olharam para o outro lado, enquanto nações em rápido crescimento adquiriam tecnologias ocidentais e competências industriais mediante políticas heterodoxas, como subsídios, requisitos de conteúdo local, engenharia reversa e desvalorização da moeda. Em geral, eles também mantiveram seus mercados domésticos abertos às exportações de manufaturados que resultaram dessas políticas.
Nos próximos anos, é improvável que a economia global seja tão permissiva. Os países ricos sofrerão sob o peso combinado de dívida alta, crescimento baixo, desemprego, desigualdade e diminuição da classe média. Eles aumentarão a pressão para que os países em desenvolvimento cumpram as regras da Organização Mundial de Comércio, estreitando o espaço para subsídios industriais.
A desvalorização da moeda à moda da China não passará despercebida. Mesmo que não seja de forma declarada, será difícil resistir ao protecionismo. A industrialização agressiva ao estilo dos asiáticos será uma disputa ladeira acima para todos, exceto para as economias menores que conseguirem voar abaixo dos radares protecionistas.
Há alternativa?
Será que os serviços conseguirão ser as manufaturas do futuro? Claramente, muitos setores de serviços modernos compartilham as características que alavancam as indústrias de transformação, como a alta produtividade. O problema desses serviços, porém, é que eles tipicamente exigem uma capacitação maior por parte dos trabalhadores.
Portanto, é limitada sua capacidade de absorver uma grande fatia da força de trabalho. A Índia, frequentemente citada como um caso de economia puxada pelos serviços, fornece um bom exemplo. Os serviços de tecnologia da informação, apesar de seu evidente sucesso e alto grau de competitividade, ainda respondem por uma parte minúscula do emprego.
Poucos trabalhadores têm as qualificações necessárias para o emprego nesses serviços de alta produtividade. É só depois que o capital humano atinge certo patamar que a fabricação industrial torna-se menos fundamental. Hong Kong é um dos poucos casos recentes de rápida desindustrialização em que uma força de trabalho cada vez mais bem formada foi absorvida com sucesso em serviços de alta produtividade, como logística e finanças.
Para concluir, o crescimento depende principalmente do que ocorre dentro de casa. Mesmo que o rumo da economia mundial mais atrapalhe do que ajude, uma questão não muda: as políticas mais acertadas são aquelas parecidas com as que foram adotadas no passado por países hoje bem-sucedidos.
Quais? Uma estrutura macroeconômica estável, incentivos para reestruturação econômica e diversificação (em ambos os casos, fornecidos pelo governo e liderados pelo mercado), políticas sociais para enfrentar a desigualdade e a exclusão e, por fim, um fortalecimento progressivo das instituições regulatórias, legais e políticas. Uma coisa é certa: os países que fizerem sua lição de casa nessas dimensões se sairão melhor do que aqueles que não a fizerem.
Além dessas questões gerais, será preciso fazer ajustes nas estratégias de crescimento — não mexendo na essência, mas mudando o foco. Em particular, o mercado doméstico terá de substituir a dependência das exportações, do setor financeiro internacional e do investimento estrangeiro.
A modernização do mercado interno dependerá, por sua vez, de maior ênfase na distribuição de renda e na saúde da classe média como parte de uma estratégia de crescimento. Em outras palavras, política social e estratégia de crescimento se tornarão, em grande parte, complementares.
Pode ser que venhamos a considerar as seis décadas após o fim da Segunda Guerra Mundial como um período muito especial, cuja experiência não foi reproduzida nem antes nem depois. O Brasil, com suas condições fundamentais fortalecidas, é um dos países relativamente bem posicionados no novo ambiente. Mas os dias de crescimento de 7% acabaram e provavelmente não voltarão.