Laryssa Borges e Naiara Infante Bertão
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Governo enviará neste mês ao Congresso Nacional um projeto para determinar o novo marco regulatório da atividade mineradora no país; parlamentares já falam em um "segundo round" da disputa pelos royalties do petróleo
(Divulgação/Agência Vale/AFP)
Projeto de mineração de níquel da Vale, Goro, em Nova Caledônia, Brasil
“Os estados que não têm minério certamente irão reivindicar por uma parcela dos royalties. Aí está o grande debate: se eles têm ou não direito. Os estados onde há a maior parte da mineração no país têm menos votos no Congresso Nacional. No Congresso Nacional, vence a maioria”, deputado Leonardo Quintão (PMDB-MG)
Depois da batalha para a aprovação do novo marco regulatório dos portos, que deixou sequelas no relacionamento entre o governo Dilma Rousseff e os principais partidos de sua base aliada, o Palácio do Planalto se prepara para um novo embate, que afetará um dos pilares da economia nacional: o código brasileiro de mineração.
As discussões de novas regras de atuação de empresas mineradoras começam a evidenciar aquela que será a grande batalha do segundo semestre para o governo federal. O tema envolve interesses de gigantes como a Vale e um dos mais articulados lobbies nos corredores do Congresso. Com a credencial de ter garantido o expressivo saldo de 53 bilhões de dólares na produção mineral do país em 2011 – e o crescimento de 550% em uma década –, os empresários do setor também compõem o grupo de tradicionais e generosos doadores de campanhas políticas.
Na Câmara e no Senado, não poderia haver momento pior para discutir um tema sensível como esse. A base aliada do Palácio do Planalto reclama constantemente da falta de interlocução com a presidente Dilma Rousseff. Esfacelado, o bloco de sustentação governista promete tensionar a discussão sobre o novo código a tal ponto que lideranças já dão por certo que deputados vão propor royalties disparatados para a exploração mineral e vincular sua arrecadação a uma distribuição equânime entre os estados, independentemente da quantidade ou da qualidade do minério que cada um produz.
A nova batalha entre Executivo e Legislativo é vista como um segundo round da inconclusa discussão sobre a destinação dos royalties do petróleo retirado do pré-sal. Em março, em uma demonstração de força, os parlamentares de estados não produtores de petróleo conseguiram derrubar, em sessão do Congresso, os vetos da presidente Dilma Rousseff à proposta de distribuição "mais igualitária" dos royalties do petróleo. Uma decisão liminar da ministra Cármen Lúcia, do Supremo Tribunal Federal (STF), suspendeu temporariamente os efeitos da votação. O tema ainda está pendente de apreciação no plenário do STF.
“Os estados que não têm minério certamente vão reivindicar uma parcela dos royalties. Aí está o grande debate: se eles têm ou não direito. Os estados onde ocorre a maior parte da mineração no país têm menos votos no Congresso Nacional. E no Congresso, vence a maioria”, avalia o deputado Leonardo Quintão (PMDB-MG). “Depois do petróleo, será um segundo round.”
Atrito –
Os principais focos de turbulências nos debates no Congresso deverão ser o novo modelo de concessão e a alíquota, base de incidência e destino da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) - o royalty pago pelas mineradoras.
Pelo projeto de novo marco regulatório gestado no governo, será feita uma calibragem nos royalties cobrados das mineradoras por meio de um ajuste na CFEM. O governo quer reajustar os royalties da mineração para até 4% do faturamento bruto das empresas. Atualmente as alíquotas incidem sobre o faturamento líquido das empresas e variam de 0,2% a 3%, dependendo do minério.
“A alteração da base de cálculo do CFEM preocupa os empresários do setor. Os impostos já oneram de forma pesada a mineração, e agora os royalties vão demandar ainda mais recursos”, avalia a advogada Liliam Yoshikawa.
A justificativa do governo para o aumento dos royalties pagos por empresas mineradoras é a de que a legislação brasileira está muito defasada em comparação à de outros países, como Canadá e Austrália, que têm grandes e influentes setores de mineração. No caso do minério de ferro, por exemplo, a alíquota passaria de 2% para 4%. Os planos do governo incluem também o aumento da taxação de minérios pouco produzidos no país, como o diamante, que deve ter o royalty ampliado de 0,2% para 1%.
Em 2012, só a arrecadação da CFEM alcançou a cifra de 1,832 bilhão de reais. Os maiores estados produtores de minério, de acordo com o recolhimento dos royalties, são Minas Gerais (53,2%), Pará (28,6%) e Goiás (4,1%).
Nas discussões que nortearam a proposta do novo código de mineração, o governo chegou a cogitar impor uma taxação extra para a exploração de grandes jazidas (Carajás, no Pará, por exemplo, onde a Vale explora um dos principais depósitos de minério de ferro do mundo). O modelo seria semelhante às participações especiais do petróleo, mas acabou não sendo levado adiante.
"O aumento de custos para a exploração pode ter um impacto grande na exportação, lembrando que muitos projetos são desenvolvidos visando ao mercado internacional. É preciso ter cuidado para não desestimular o setor", avalia o advogado Pedro Jardim.
Além dos prováveis embates sobre as alíquotas dos royalties da mineração, o governo deve sofrer dura resistência das empresas exploradoras que, a partir do novo marco regulatório, terão prazo determinado de exploração e poderão atuar no território conquistado em leilão pelo período de 30 anos, prorrogáveis por mais 20 anos. A explicação dos autores da proposta é acabar com o que consideram uma exploração infinita de minas e jazidas.
“É preciso estabelecer novos parâmetros levando em conta a economia mundial e a capacidade de pagamento do setor. Mas as mineradoras têm um poder muito grande no Congresso e vão usar todas as armas que tiverem para barrar qualquer mudança que contrarie os interesses delas, como o aumento dos royalties ou da base de incidência desses royalties”, diz o deputado Jaime Martins (PR-MG), relator de um estudo sobre o marco regulatório da mineração na Câmara dos Deputados.
Concessões -
Assim como ocorreu nos debates sobre novas condições de exploração de portos, empresários que acompanham as discussões sobre as futuras mudanças no setor de mineração também apontam potenciais riscos na mudança das atuais regras de concessão. Para controlar movimentos especulativos, como a venda dos direitos de exploração e projetos de pequenas para grandes empresas, o governo quer licitar as potenciais áreas de interesse da iniciativa privada. Pela nova regra, a empresa que promover o estudo técnico da área – e gastar milhões com ele – não necessariamente sairá vencedora do leilão. Para o especialista em mineração Affonso Aurino Barros da Cunha, a proposta pode ser um retrocesso ao setor. "Isso só desestimula as empresas a explorar. O risco é que estudos incompletos sejam ofertados, despertando a desconfiança do empresariado, e que se restrinjam as áreas de exploração”, comenta.
Os debates sobre regras mais efetivas para a exploração mineral não são novos. A presidente Dilma Rousseff ainda ocupava a chefia da Casa Civil quando o governo federal começou a discutir mais ativamente uma proposta de modernização do marco regulatório do setor de mineração. Ao longo dos últimos cinco anos, sem arcabouço legal, o Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM) se eximiu de conceder um grande número de licenças de pesquisa para localizar, qualificar e quantificar substâncias minerais de interesse em uma jazida. A inércia da autarquia praticamente paralisou a área e congelou novos investimentos.
Empresas mineradoras e políticos dos estados beneficiados pressionavam pela retomada das concessões. Pequenas empresas fecharam as portas e outras tantas demitiram técnicos diante da paralisia do setor. Investidores estrangeiros riscaram o Brasil de seus planos de investimento. O quadro, mais uma vez, se resumiu à insegurança jurídica. O governo chegou a propor – sem sucesso – que os pedidos paralisados simplesmente fossem anulados, e as áreas entrassem automaticamente no processo de licitação.
“O que é preciso imediatamente é atacar de vez e com vontade os gargalos burocráticos. O setor tem dificuldade na colocação de minas em operação”, comenta o diretor-presidente do Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram), José Fernando Coura. “O problema hoje é a incerteza, que afasta os investimentos”, diz.
No mês passado, sob um novo manto de exigências, o governo retomou as autorizações para a exploração de minério. Já foram concedidas dez, em sete estados, e outras dezenas de pedidos estão em análise nos escritórios do governo. Agora, depois de sucessivas modificações, o Palácio do Planalto prepara os ajustes finais para colocar em discussão no Congresso Nacional o novo código brasileiro de mineração. A proposta deve ser finalmente encaminhada aos parlamentares na segunda quinzena de junho.
Independentemente do futuro novo código de mineração, as novas autorizações para a exploração de minério concedidas pelo Ministério de Minas e Energia trazem condicionantes inéditas. Em uma resposta à histórica demora das empresas em explorar as jazidas, o governo passou, por exemplo, a obrigar as mineradoras a iniciar a produção em até seis meses, a exigir metas de produção e a prever a cassação da licença de exploração se as companhias interromperem a produção por mais de seis meses consecutivos. Nenhuma dessas ressalvas, porém, causa tanta apreensão ao setor quanto a exigência de a outorga e a exploração seguirem “as condições estabelecidas por lei ou regulamentação setorial superveniente”. Mesmo sem a definição das novas regras que vão regular o setor de mineração, o Palácio do Planalto já deixa aberta a possibilidade de mudar as concessões para adaptá-las ao novo código.
Bancada da mineração
Empresas financiaram campanhas
As mineradoras e os empresários ligados ao setor são tradicionais doadores de campanha de políticos. Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), nas eleições de 2010, o empresário Eike Batista repassou 1 milhão de reais para as campanhas da presidente Dilma Rousseff e do seu então adversário José Serra (PSDB), além de 750 000 reais para o governador do Rio de Janeiro, Sergio Cabral (PMDB), e outros 500 000 reais para a ex-senadora Marina Silva.
A lista de doadores agora interessados no novo marco regulatório da mineração inclui também o Banco Opportunity, controlado por Daniel Dantas, que doou 1,5 milhão de reais para a campanha de Dilma. A Vale Manganês S/A destinou 6,1 milhões de reais para Dilma; a AVG Mineração e a Companhia Brasileira de Metalurgia e Mineração doaram 1 milhão de reais cada para Serra.
Colaboraram Marcela Mattos e Gabriel Castro, de Brasília
Principais mudanças do Novo Código de Mineração
O novo texto ainda não foi publicado, mas o governo já comentou e deixou indícios do que deve vir. A intenção é publicar a nova proposta ainda em junho. Confira as mudanças esperadas:
Autoridades
Embarque de minério da Vale no Porto de Tubarão, Espírito Santo
Para melhor controlar a atividade do setor, o governo quer, primeiramente, transformar o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) em agência reguladora e depois criar um Conselho Nacional de Mineração, formado por pessoas de relevância do mercado, políticos, com o objetivo de avaliar e traçar políticas de médio e longo prazo para o setor.
Hoje: O DNPM é o único órgão responsável pela regulamentação, avaliação de propostas de outorgas e fiscalização.
Proposta: DNPM passa a ser uma agência reguladora do setor nos moldes da Agência Nacional do Petróleo (ANP) para acompanhar os leilões e fiscalizar as empresas e outra instituição. Seria criado ainda o Conselho Nacional de Política Mineral, que contará com técnicos dos Ministérios de Minas e Energia, Fazenda, Desenvolvimento e Casa Civil. O Conselho discutirá políticas de médio e longo prazos para o setor.
Concessões
Caminhão de transporte na usina de minério de ferro de Carajás (PA)
A ideia do novo Código é mudar o modelo de autorização de exploração de jazidas.
Hoje: Depois de constatar a viabilidade técnica de exploração e produção da área, a empresa pode entrar com pedido de outorga. Quem primeiro chegar, leva. O Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) acompanha o processo todo, mas o Ministério de Minas e Energia que concede a licença.
Proposta: Governo quer fazer leilões públicos de áreas minerais, após estudos de viabilidade, sendo que não necessariamente vence a que tiver elaborado os estudos. Em muitos casos os estudos serão feitos pela Companhia de Pesquisa e Recursos Minerais (CPRM), que já abriu concurso público para contratar 355 pesquisadores, analistas e técnicos em geociências. A agência reguladora será responsável por definir as condições dos leilões e fiscalizar o cumprimento dos prazos. to dos prazos. líticas e práticas do setor para o médio e longo prazos.
Royalties
Terminal Marítimo de Tubarão (ES), Mineração no Pátio de Estocagem
Um dos pontos que devem gerar maior questionamento por parte dos empresários é a mudança nas alíquotas de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Além de aumentar exponencialmente essas taxas, também conhecidas como royalties da mineração, o governo quer mudar a base de cálculo. Segundo estudos técnicos do governo, a arrecadação da CFEM deve passar de 1,8 bilhão de reais por ano para cerca de 4,2 bilhões de reais anuais.
Hoje: A CFEM varia entre 0,2% e 4% sobre o faturamento líquido, variando conforme o minério. O ouro e o diamante, por exemplo, estão na casa de 0,2%, enquanto sob o alumínio e potássio, incidem hoje alíquotas de 3%. O cálculo é feito com base da receita líquida das mineradoras: total das receitas de vendas do minério com exclusão de alguns itens como tributos incidentes sobre a comercialização do minério (ICMS, PIS e Cofins) e despesas com transportes e seguro.
Proposta: Praticamente todas as alíquotas serão elevadas, sendo que algumas dobram, outras triplicam e outras podem aumentar ainda quatro vezes de valor. No caso do minério de ferro, por exemplo, a alíquota passaria de 2% para 4%. A taxação de minérios pouco produzidos no país não ficará de fora - no caso do diamante, por exemplo, a proposta é que passe de 0,2% para 1%. Além de aumentar as tarifas, ainda há a proposta de mudança na base de cálcula da CFEM. Agora a ideia é que as alíquotas incidam sobre o faturamento bruto, ou seja, sobre apenas as receitas provenientes das vendas.
Prazos
Ilha de minério de ferro na Mina Gongo Soco, em Barão de Cocais, Minas Gerais
Outra questão que deve ser abordada no novo código são os prazos, tanto das concessões quanto das atividades:
- Estudos de viabilidade
Hoje: Os prazos dos estudos técnicos para identificar jazidas, volume e viabilidade de exploração variam de dois a três anos, dependendo do minério.
Propostas: Uma portaria do DNPM do mês passado alterou o artigo que definia os prazos, abrindo a possibilidade de de estudos de um a três anos, sem especificar os minérios.
- Atividades
Hoje: A exploração deveria acontecer em até seis meses a partir da data de outorga e a interrupção das atividades não poderia ultrapassar seis meses. Contudo, por falta de braço para fiscalizar e analisar toda a documentação no DNPM, nem sempre os prazos são respeitados. Além disso, muitas das resoluções decididas pelo DNPM de Brasília não são praticadas pelas unidades regionais.
Propostas: Os prazos serão rigidamente seguidos - as mineradoras devem começar em até seis meses a explorar a área após terem conseguido a autorização. Em caso de interrupção da produção por mais de seis meses, a licença pode ser cancelada.
- Concessões
Hoje: Não há prazo para o término da exploração da mina ou jazida.
Proposta: As empresas que vencerem os leilões poderão explorar o território por 30 anos, prorrogáveis por 20 anos (ainda em análise).
Empresas
Eike Batista: uma de suas empresas é focada em mineração, a MMX
As principais empresas do país - também grandes financiadoras de campanhas eleitorais - serão diretamente impactas pelas mudanças. Alguns especialistas dizem que as gigantes Vale, Gerdau, Alcoa, MMX (do megaempresário Eike Batista), Anglo American Usiminas, CSN, entre outras, terão mais cacife para vencer os leilões, deixando as menores em segundo plano no setor.
Contudo, uma coisa é certo: o aumento das alíquotas da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) vai prejudicar os planos e orçamentos de todas, ainda mais se for aprovada a mudança da base de cálculo, que deixaria de incidir sobre o faturamento líquido e passaria sobre o bruto (antes de descontos como de tributos incidentes sobre a comercialização do minério - ICMS, PIS e Cofins - e despesas com transportes e seguro).